農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，涉農(nóng)收費(fèi)更加引起社會(huì)廣泛關(guān)注。近年來，相關(guān)各方對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的討論越來越多，請(qǐng)求政府減免農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲越來越高。每年兩會(huì)期間，人大代表、政協(xié)委員建議、提案都會(huì)涉及此議題。但農(nóng)業(yè)水費(fèi)是一個(gè)復(fù)雜且敏感的問題，不能簡單地“一免了之”。應(yīng)該在合理確定水價(jià)的同時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)民的承受能力收取，缺口部分由各級(jí)財(cái)政足額補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)水利工程的良性運(yùn)行。
1 四川農(nóng)業(yè)水費(fèi)情況
1.1 農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取情況
我省目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收方式主要為灌溉受益田（土）按畝計(jì)收，部份灌區(qū)按用水量計(jì)收。收取方式主要有以下三種：一是委托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政代收；二是灌區(qū)采取自收；三是成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的灌區(qū)，通過協(xié)會(huì)進(jìn)行收取。近幾年，我省水利工程每年提供農(nóng)業(yè)灌溉用水大約150多億立方米，灌溉農(nóng)田面積約3700多萬畝。按照現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，2008年全省農(nóng)業(yè)水費(fèi)應(yīng)收32660.22萬元，實(shí)收28576.17萬元，實(shí)收率87.5%。2009年全省農(nóng)業(yè)水費(fèi)應(yīng)收32179.65萬元，實(shí)收28811.07萬元，實(shí)收率89.5%。2010年全省應(yīng)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)31748.63萬元，實(shí)收26224.36億元，實(shí)收率82.6%。水利工程管理單位在實(shí)際收入減少的情況下，水費(fèi)優(yōu)先保障職工的基本生活, 用于工程維修養(yǎng)護(hù)的投入相對(duì)較少，僅能維持工程低水平運(yùn)行。
1.2 免交農(nóng)業(yè)水費(fèi)情況
2005年全面免征農(nóng)業(yè)稅后，四川省財(cái)政狀況較好的一些市、縣已經(jīng)開始探索農(nóng)民免交農(nóng)業(yè)水費(fèi), 即農(nóng)業(yè)水費(fèi)由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給水利工程管理單位。截至2010年底全省已經(jīng)有樂山市各縣（市、區(qū)）、成都市溫江區(qū)、龍泉驛區(qū)、都江堰市、郫縣等縣（市、區(qū)）農(nóng)民農(nóng)業(yè)灌溉用水不再繳納水費(fèi)，水費(fèi)由當(dāng)?shù)刎?cái)政轉(zhuǎn)移支付給水利工程管理單位。
2 免征農(nóng)業(yè)水費(fèi)帶來的影響分析
免征農(nóng)業(yè)水費(fèi)，此舉有其積極作用，一是減少了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，得到灌區(qū)受益群眾的歡迎；二是減少了水管單位的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理工作。但從長遠(yuǎn)來分析，對(duì)節(jié)約用水、工程維護(hù)、尾部灌區(qū)用水等帶來負(fù)面影響，值得我們?nèi)フJ(rèn)真研究和思考。
2.1 與相關(guān)法規(guī)政策要求抵觸
《水法》指出，“使用水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”。 免征農(nóng)業(yè)水費(fèi)與《水法》及國家大力推行的計(jì)量用水、節(jié)約用水，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的政策相違背。2000多年來，舉世聞名的都江堰之所以能持續(xù)煥發(fā)青春，其中一個(gè)重要原因就是灌區(qū)人民繼承和發(fā)揚(yáng)了繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)的優(yōu)良傳統(tǒng)，給千年古堰良性運(yùn)行提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。如果農(nóng)民不交水費(fèi)了, 會(huì)使世代努力培育的水資源有償使用理念、“水商品意識(shí)”等價(jià)值體系受到嚴(yán)重沖擊甚至喪失殆盡。
2.2 不利于節(jié)約用水
目前我省大水漫灌的現(xiàn)象十分普遍，2009年我省總用水量223.46億立方米，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水123.64億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉用水占用水總量的55.3％，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力非常大。水價(jià)杠桿和水費(fèi)收取機(jī)制可以有效促進(jìn)節(jié)約用水，我省實(shí)行計(jì)量用水的武引灌區(qū)畝均農(nóng)業(yè)灌溉用水最高限價(jià)42元，畝均用水200立方米左右，實(shí)行非計(jì)量用水的都江堰平壩灌區(qū)畝均農(nóng)業(yè)灌溉用水水價(jià)28元，畝均用水500立方米左右。如果對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行免征，農(nóng)民沒有節(jié)水動(dòng)力了，上游敞開用，下游等水用， 最終將會(huì)助長農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)，同時(shí)可能導(dǎo)致更多的用水矛盾和水事糾紛。免收灌溉水費(fèi)短期看減輕了灌區(qū)農(nóng)民支出, 但從長遠(yuǎn)分析, 卻助長了用水浪費(fèi)現(xiàn)象, 形成“不收水費(fèi)－用水浪費(fèi)－水資源短缺”的惡性循環(huán)。
2.3 引起新的社會(huì)不公
我省目前還有近一半的耕地得不到有效灌溉，還處于靠天吃飯的境地。就實(shí)際情況而言，水利工程灌區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)民的收入水平明顯好于非灌區(qū)。對(duì)用水條件，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行免征，而缺乏對(duì)非灌區(qū)的對(duì)等扶持、補(bǔ)償政策，沒有體現(xiàn)出財(cái)政對(duì)公共資源進(jìn)行再分配的公平性、普惠性，必然引起農(nóng)村新的社會(huì)不公，不利于農(nóng)村穩(wěn)定。
2.4 不利于工程的良性運(yùn)行
長期以來, 農(nóng)業(yè)水費(fèi)一直是灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)費(fèi)來源, 在今后的一段時(shí)期內(nèi)仍將是灌區(qū)工程良性運(yùn)行和水管單位可持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)費(fèi)保障。農(nóng)業(yè)水費(fèi)免征后，灌區(qū)管理單位的良性運(yùn)行將受到影響, 如果沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障, 灌區(qū)管理單位將面臨嚴(yán)峻的生存問題, 連最基本的運(yùn)行都難以維持, 更談不上及時(shí)對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)。
3 農(nóng)業(yè)水價(jià)及農(nóng)民水費(fèi)承受能力分析
3.1 四川農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行情況
我省的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格是按不同灌區(qū)制定的，按照分級(jí)管理的原則，由省物價(jià)、水利部門制定大型灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)，市（縣）物價(jià)、水利部門制定中（?。┬凸鄥^(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)。我省多數(shù)灌區(qū)2000年農(nóng)業(yè)水價(jià)在1985年的基礎(chǔ)上第一次上調(diào)6%；2001年第二次上調(diào)10.85%；2003年第三次上調(diào)19.15%。2003年以后全省農(nóng)業(yè)水價(jià)沒有調(diào)整，目前仍執(zhí)行2003年制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)。目前全省農(nóng)業(yè)供水價(jià)格總水平每畝約為9元，其中，大型灌區(qū)每畝平均32元左右；中型灌區(qū)每畝平均12元左右；小型灌區(qū)每畝平均4元左右（其中部分小型灌區(qū)不收水費(fèi)）。
3.2 水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于供水成本
根據(jù)國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合頒發(fā)的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，“水利工程供水價(jià)格，要按照補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策以及用水戶的承受能力”的原則核定。由于我省丘陵、山區(qū)面積占90%左右，水利工程建設(shè)投資偏高，新增一畝有效灌溉面積投資達(dá)5000元以上，致使水利工程供水成本普遍偏高，全省水利工程現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水成本每畝高達(dá)80元以上。
我省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年逐年增高，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增長緩慢，農(nóng)業(yè)用水戶的經(jīng)濟(jì)承受能力有限，因而價(jià)格主管部門制定的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)普遍低于實(shí)際供水成本，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)平均僅達(dá)2001年測算供水成本的三分之一左右。我省都江堰龍泉山灌區(qū)2001年測算農(nóng)業(yè)供水成本為每畝105.04元，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每畝40.37（含傷殘補(bǔ)助費(fèi)等5.37元），僅占供水成本的38.4%；綿陽市武引灌區(qū)2001年測算農(nóng)業(yè)供水成本為每畝150.62元，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每畝42元，僅占供水成本的27.9%；樂山市沐江堰灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本為58.5元/畝，實(shí)際收費(fèi)價(jià)格為20元/畝，占成本的34.2%。廣安區(qū)的全民水庫灌區(qū)、岳池縣的響水灘水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本為58元/畝和56.25元/畝，實(shí)際收費(fèi)價(jià)格為自流灌溉19.2元/畝，分別占成本的33.1%和34.1%。
3.3 農(nóng)民目前灌溉水費(fèi)承受能力
通過我省典型灌區(qū)受益群眾問卷分析表明，農(nóng)業(yè)水費(fèi)在農(nóng)民人均年收入2%到5%左右，大部分灌區(qū)群眾可以接受。國內(nèi)一些調(diào)查資料顯示，農(nóng)民對(duì)水費(fèi)的經(jīng)濟(jì)和心理承受能力為：農(nóng)業(yè)水費(fèi)占到年收入的4%到6%，占農(nóng)業(yè)投入的10%到12%。2010年我省農(nóng)村居民全年人均純收入5919元，農(nóng)業(yè)水費(fèi)占到年收入的1－2％，農(nóng)業(yè)水費(fèi)占整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比例占8.4%?？梢哉f目前我省現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)和水費(fèi)仍然處在農(nóng)民可承受的范圍內(nèi)。但是，要按照《水價(jià)辦法》提高灌溉水價(jià)到補(bǔ)償灌溉供水全成本水平，灌溉水價(jià)還要成倍增長。據(jù)測算灌溉水價(jià)上漲10%，相當(dāng)于農(nóng)民人均純收入下降0.5%，如果按照灌溉供水全成本的灌溉水價(jià)政策目標(biāo)，農(nóng)民的人均收入水平將下降4-5%，這個(gè)數(shù)正好與近年來農(nóng)民人均年純收入增長率接近。也就說，全成本灌溉水價(jià)政策將會(huì)阻止農(nóng)民收入增長的步伐，加劇城鄉(xiāng)居民收入差距。因此，水價(jià)和水費(fèi)政策的制定要充分考慮農(nóng)民的實(shí)際情況，當(dāng)前要按供水全成本向農(nóng)民計(jì)收灌溉水費(fèi)是不現(xiàn)實(shí)的。
4 政策建議
4.1 加大對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收力度
農(nóng)業(yè)水費(fèi)是供水生產(chǎn)單位的經(jīng)營性收費(fèi)，是水利工程正常運(yùn)行和水管單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費(fèi)來源。對(duì)于保證灌區(qū)水利工程的正常、安全運(yùn)行及水資源的合理配置和利用起著至關(guān)重要的作用。我省的水管單位均為自收自支的事業(yè)單位，收取的農(nóng)業(yè)水費(fèi)一般80%左右用于供養(yǎng)人員,其余用于工程維修。
2001年財(cái)政部、國家計(jì)委以財(cái)綜[2001]94號(hào)規(guī)定，水利工程水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)。農(nóng)民使用了水利工程提供的農(nóng)業(yè)灌溉用水后繳納的農(nóng)業(yè)水費(fèi)，是和購買種子、化肥、農(nóng)藥等等農(nóng)資產(chǎn)品一樣的生產(chǎn)資料，使用水利工程供應(yīng)的水，向供水單位繳納水費(fèi)，是必需的生產(chǎn)性支出。
農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)在我國有久遠(yuǎn)的歷史，都江堰等許多古老的灌區(qū)由于有比較嚴(yán)密的歲修和水費(fèi)征收制度，歷經(jīng)千年而不衰。灌溉水費(fèi)的收取無論從經(jīng)濟(jì)、法律、法規(guī)、政策的角度, 還是從水資源可持續(xù)利用的角度都是必要的。因此，應(yīng)加強(qiáng)宣傳，加大征收力度，促進(jìn)計(jì)劃用水、節(jié)約用水。
4.2 科學(xué)核定成本水價(jià)
應(yīng)定期開展供水成本測算和審核工作, 在準(zhǔn)確核定供水成本和合理利潤的基礎(chǔ)上,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 環(huán)境狀況的改變, 確定不同時(shí)期的供水成本, 分步、分類、及時(shí)調(diào)整水價(jià)，才能實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)行。
4.3 建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)政府補(bǔ)貼機(jī)制
在考慮農(nóng)民承受能力基礎(chǔ)上計(jì)收水費(fèi)的同時(shí)，政府進(jìn)行一定的水費(fèi)補(bǔ)貼是非常必要的。水價(jià)制定應(yīng)采用“成本水價(jià)＝用戶承受能力+政府適量補(bǔ)貼”的模式，實(shí)施農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收與政府補(bǔ)貼結(jié)合。建立農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制：農(nóng)民仍按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額繳納水費(fèi)，現(xiàn)行水價(jià)與灌區(qū)成本價(jià)格的差額由財(cái)政足額補(bǔ)貼。
4.4 加快末級(jí)渠系建設(shè)
應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制，加大對(duì)水利建設(shè)特別是末級(jí)渠系建設(shè)投入，切實(shí)解決好渠道“最后一公里問題”，努力提高灌區(qū)灌溉保證率，增強(qiáng)群眾對(duì)灌溉用水的滿意度，引導(dǎo)農(nóng)民自覺繳納灌溉用水水費(fèi)。同時(shí)，要加快農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革步伐，切實(shí)減輕農(nóng)民水費(fèi)支出。
