2011年1月30日，北京，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文等介紹三農(nóng)工作和水利改革發(fā)展的有關(guān)情況。
大水利小水利，孰輕孰重
2011年的中央一號文件，通篇都圍繞一個(gè)主題“水利”。而在過去幾年的一號文件中，涉及水利的內(nèi)容只是三四百字的一小段。
但在彭真懷看來，文件的政策指向性依然不夠清晰，“沒有抓住問題的主要矛盾。”
彭真懷是北京大學(xué)地方政府研究院的院長，以專家身份多次參與了一號文件制定過程中的討論會。他對新金融記者表示，水利的內(nèi)涵很寬泛，而當(dāng)前水利工程欠賬最多的是小型農(nóng)田水利工程。
按設(shè)施規(guī)模來分，水利工程分為大小水利。前者一般指超過村莊范圍的較大庫容水庫修建或從大江大河調(diào)水且投資巨大的水利；后者則指村莊范圍內(nèi)的投資較少的農(nóng)田水利，諸如溝渠、堰塘、機(jī)井等。彭真懷表示，在工業(yè)高耗能發(fā)展模式得不到轉(zhuǎn)變的前提下，將資金過多地投入到跨流域引水等大型水利項(xiàng)目上，沒有實(shí)質(zhì)意義。而去年發(fā)生的多起旱澇災(zāi)害，主要原因來自小水利長期老化失修。
但據(jù)一號文件中表述，水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想被定義為“把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。”
在這個(gè)文件中，彭真懷認(rèn)為，小水利并沒有被放在首要位置，如果“前兩個(gè)把”合并為“把農(nóng)田水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域”，會給地方政府更明確的政策執(zhí)行導(dǎo)向。
彭真懷并不認(rèn)為自己是在“咬文嚼字”，他表示，水利的范圍很寬泛，地方政府會更樂于理解成要將資金繼續(xù)投向大江大河治理以及城市水系景觀美化等形象工程上，“因?yàn)檫@些項(xiàng)目更容易體現(xiàn)在政績上。但這就違背了一號文件‘還小水利欠賬’的初衷了?！?BR> 他擔(dān)心，水利進(jìn)入一號文件后，地方上很多大型水利工程可能會借機(jī)上馬，資金就這么多，自然會擠占小水利和病險(xiǎn)水庫的修護(hù)空間。
文件約束力不強(qiáng)
除了指導(dǎo)思想“指向不明”外，彭真懷認(rèn)為，還有一些指標(biāo)沒有得到細(xì)化，讓文件的約束力大打折扣。
比如一號文件為水利建設(shè)目標(biāo)任務(wù)設(shè)立了三條紅線，其中要求“到2020年，全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)”，彭真懷覺得這個(gè)數(shù)字太宏觀，應(yīng)具體細(xì)化到單個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和單位企業(yè)的用水上限指標(biāo)，超過上限的高耗能企業(yè)就要關(guān)停。
彭真懷曾在一篇博文中，為一號文件提過如下建議：在文風(fēng)上要注意內(nèi)容短小精練，語言通俗易懂，避免“不斷加大”、“進(jìn)一步擴(kuò)大”、“進(jìn)一步降低”、“適當(dāng)補(bǔ)助”、“有條件的地方”、“有關(guān)部門”等套話。
他指出，不明細(xì)的政策信息和缺少獎(jiǎng)懲等配套措施的文件，讓基層的村兩委干部和農(nóng)民不知道做什么、該怎么做?！皻v年一號文件篇幅冗長，結(jié)構(gòu)像論文一樣嚴(yán)謹(jǐn)，文意繞來繞去，有些內(nèi)容連我們這些專家理解起來都很費(fèi)勁?！?BR> 彭真懷回憶一號文件的制定過程：先由中央農(nóng)村工作小組等部門起草，國務(wù)院發(fā)展研究中心等參與制定，然后開會召集17個(gè)部委討論文稿，“圍繞這些部委的意見，再在文件字句中進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)?！倍鴧⒓佑懻摃＜液蛯W(xué)者，既沒有制定權(quán)，更沒有提議權(quán)。
而中央一號文件公布的時(shí)間點(diǎn)，也讓其失去了部分約束性。他表示，文件一般是在當(dāng)年1月31日公布，此時(shí)正值春節(jié)前后。
彭真懷去年4月份到一個(gè)地級市作報(bào)告，他想解讀下當(dāng)年的一號文件，卻被當(dāng)?shù)厥形瘯涀钄r：“講那個(gè)做什么？都過時(shí)了，咱們還是聊聊城市化……”
10%土地出讓金的尷尬
一號文件中一個(gè)進(jìn)步的部分，就是為農(nóng)田水利建設(shè)資金來源提出了解決方案——從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)。
根據(jù)國土部數(shù)據(jù)，2010年全國土地出讓金為2.7萬億元，若以此推算，今年用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金將達(dá)2700億元。
一個(gè)顯而易見的問題是，為保障國家糧食安全作出突出貢獻(xiàn)的800個(gè)產(chǎn)糧大縣，也是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)任務(wù)最緊迫的地方，但為了嚴(yán)守耕地紅線，是沒有多少土地能出讓的，而沒有資金怎么搞水利？
“況且農(nóng)業(yè)大縣都窮得很，生活配套設(shè)施簡陋，很少人愿意來居住或投資?！迸碚鎽褤?dān)憂，這個(gè)方案會變相鼓舞地方政府以失守耕地紅線來換取治水資金，治水和留守耕地演變成一對矛盾體。
那些土地出讓金相對充裕的地方政府，在沒有后續(xù)獎(jiǎng)懲政策的情況下，有多少愿意拿出資金投資農(nóng)田水利，還是個(gè)未知。彭真懷認(rèn)為，地方政府不做賠本買賣，修建濕地公園、河濱花園同樣算作水利投入，還能使周邊土地升值，獲得更高土地出讓金，這才是他們眼中的良性循環(huán)。
在中央一號文件中，盡管已提及“加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，優(yōu)先安排產(chǎn)糧大縣”，但具體安排方案仍不明朗。彭真懷表示：“如果文件能要求，土地出讓金多的地方政府把部分資金平移給同省的產(chǎn)糧大縣搞水利，就相對公平些了?！?BR> 據(jù)悉，針對我國東西部土地出讓收益的差距問題，水利部正研究，能不能在中央層面出臺一個(gè)政策，統(tǒng)籌好這筆資金。
有了資金，并不能保證資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。天津市水利科學(xué)研究院名譽(yù)院長曹大正認(rèn)為，資金投入必須做到細(xì)水長流，形成一套資金管理機(jī)制。
一般情況下，水利資金以中央財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)資金為主，另外還包括地方配套資金、銀團(tuán)貸款和社會資金等方式。按照中國農(nóng)田水利的政策安排，中央政府提供項(xiàng)目引導(dǎo)資金，地方政府需要承擔(dān)農(nóng)水建設(shè)所需資金的三成到五成，而地方政府一般都未能達(dá)標(biāo)。
曹大正對新金融記者表示，在沒有監(jiān)管體系的情況下，一些地方政府沒有資金，就用國家下?lián)艿哪遣糠仲Y金干活，有的甚至還想從中再賺點(diǎn)……中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田也曾對媒體指出，還有相當(dāng)一部分對水利的投入都轉(zhuǎn)向了利潤回報(bào)率更高的水電項(xiàng)目。
