水利部農(nóng)村水利司司長(zhǎng) 王愛國(guó)
大力發(fā)展節(jié)水灌溉是我國(guó)基本國(guó)情的必然要求 ，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本需要，更是踐行可持續(xù)發(fā)展水利治水思路的重要體現(xiàn)。 本文就當(dāng)前大力發(fā)展節(jié)水灌溉的方向與對(duì)策談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。
一、我國(guó)節(jié)水灌溉現(xiàn)狀
1.節(jié)水灌溉取得了顯著成效我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的農(nóng)業(yè)灌溉大國(guó)， 節(jié)水灌溉是促進(jìn)水資源高效利用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，多年來(lái)，通過(guò)灌區(qū)改造、節(jié)水工程建設(shè)等措施，我國(guó)節(jié)水灌溉工作取得顯著成效。初步形成了政府推動(dòng)、規(guī)劃指導(dǎo)、效益引導(dǎo)、投資帶動(dòng)、管理促動(dòng)的節(jié)水灌溉體系。大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助等項(xiàng)目的實(shí)施以及節(jié)水灌溉貸款貼息、農(nóng)民購(gòu)買節(jié)水灌溉設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼等政策的落實(shí)，帶動(dòng)了一大批節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目，特別是設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)噴灌、微灌等先進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)得到較好應(yīng)用。因地制宜推廣適宜的節(jié)水灌溉技術(shù)，全國(guó)涌現(xiàn)一批好的節(jié)水灌溉發(fā)展典型，新疆棉花與西紅柿膜下滴灌、內(nèi)蒙古大型噴灌機(jī)灌溉、膠東半島果樹噴微灌、大慶玉米膜下滴灌等在全國(guó)發(fā)揮了很好的示范帶動(dòng)作用。截至目前，全國(guó)有效灌溉面積接近9億畝（6000萬(wàn)hm2），節(jié)水灌溉工程面積4.1億畝（2733萬(wàn)hm2），灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.5。通過(guò)大力發(fā)展節(jié)水灌溉， 近10 年來(lái)在農(nóng)業(yè)用水總量不增加的情況下，支撐了農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的用水需求，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了七連增。
2.節(jié)水灌溉發(fā)展步伐不快總體上看，我國(guó)節(jié)水灌溉水平還不高，尤其是高效節(jié)水灌溉占比偏小，與水資源緊缺形勢(shì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需求不相適應(yīng)。一是總體步伐偏慢。節(jié)水灌溉工程覆蓋率依然不高，僅占有效灌溉面積的45%，全國(guó)灌溉水利用系數(shù)僅為0.5，與根據(jù)節(jié)水灌溉工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的達(dá)到0.62 的水平還相差很遠(yuǎn)。二是技術(shù)水平不高。目前，我國(guó)節(jié)水灌溉技術(shù)水平整體偏低，高效節(jié)水灌溉面積只有1.74億畝（1160萬(wàn)hm2），其中噴微灌面積7500萬(wàn)畝（500萬(wàn)hm2），占有效灌溉面積的8.3%。噴灌面積只有4600萬(wàn)畝（307萬(wàn)hm2），占有效灌溉面積的5.1%，與美國(guó)46%、歐洲普遍80%以上的噴灌面積比例相比差距較大。三是發(fā)展不穩(wěn)定不平衡。高效節(jié)水灌溉“九五”起步階段發(fā)展較快，但進(jìn)入“十五”后發(fā)展速度明顯放緩，近兩年以微灌為主的高效節(jié)水灌溉發(fā)展速度明顯加快。區(qū)域上長(zhǎng)江以北12 省噴微灌面積占全國(guó)總量的90%以上， 尤其是新疆、黑龍江發(fā)展較快，兩個(gè)地區(qū)面積都超過(guò)1000萬(wàn)畝（66.67萬(wàn)hm2）。
3.發(fā)展節(jié)水灌溉的主要障礙通過(guò)對(duì)過(guò)去特別是前幾年情況分析， 發(fā)展節(jié)水灌溉的主要障礙有四個(gè)方面：一是部分主體動(dòng)力不強(qiáng)。在灌溉水價(jià)偏低、節(jié)約的水無(wú)法轉(zhuǎn)讓受益和農(nóng)業(yè)比較效益低的情況下，農(nóng)民缺乏節(jié)水積極性。二是激勵(lì)機(jī)制不健全。我國(guó)尚未建立起基本水權(quán)制度， 灌溉用水計(jì)量困難，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度不能有效落實(shí)。對(duì)浪費(fèi)灌溉用水的行為缺乏制度約束，節(jié)約用水也難以得到合理補(bǔ)償。三是投入嚴(yán)重不足。各級(jí)財(cái)政投入與需求差距巨大， 農(nóng)民受外出務(wù)工等因素影響投勞也不能全部落實(shí)。滴灌、噴灌等高效節(jié)水灌溉一次性投入大，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高，中央補(bǔ)助不足，基層政府和大部分農(nóng)民在資金籌措上都存在困難。四是技術(shù)推廣體系不健全。節(jié)水灌溉技術(shù)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)系不夠緊密，技術(shù)集成少，成果轉(zhuǎn)化慢。缺乏節(jié)水灌溉行業(yè)準(zhǔn)入制度，節(jié)水灌溉設(shè)備質(zhì)量良莠不齊，尚未培育出一批可承擔(dān)節(jié)水灌溉技術(shù)推廣主體地位的設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)。這些問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。
二、發(fā)展節(jié)水灌溉面臨新機(jī)遇
第一，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)水灌溉工作，2011 年中央一號(hào)文件多處提到節(jié)水灌溉問(wèn)題， 明確要求“大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術(shù)”，“普及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)”。溫家寶總理2月10日在全國(guó)糧食生產(chǎn)電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：要把節(jié)水灌溉作為一項(xiàng)根本性措施來(lái)抓，下決心加大節(jié)水技術(shù)的推廣力度，增加節(jié)水設(shè)備的補(bǔ)貼，不斷創(chuàng)新節(jié)水機(jī)制和節(jié)水模式。第二，水利部黨組要求把節(jié)水灌溉當(dāng)作頭等大事來(lái)抓。近期，陳雷部長(zhǎng)批示要求舉全部之力推進(jìn)高效節(jié)水灌溉， 并在2011 年全國(guó)水利工作會(huì)議上對(duì)大力發(fā)展節(jié)水灌溉作出全面部署。第三，國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)為加快發(fā)展節(jié)水灌溉提供了支撐。近年水利投資不斷增加，中央一號(hào)文件對(duì)進(jìn)一步加大水利投入提出了明確要求，中央和地方用于節(jié)水灌溉的資金也將大幅度增加。第四，多年發(fā)展節(jié)水灌溉積累了經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和專業(yè)人才基礎(chǔ)。第五，近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)明顯加快，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，種糧大戶、企業(yè)化生產(chǎn)、農(nóng)村專業(yè)合作組織等規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求為發(fā)展節(jié)水灌溉提供了條件。
三、發(fā)展節(jié)水灌溉的方向
1.總體思路以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)， 深入貫徹落實(shí)中央及部黨組發(fā)展高效節(jié)水灌溉的一系列重要指示和部署， 積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，大力發(fā)展民生水利，以水資源高效利用和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，以發(fā)展噴灌、微灌和管道輸水灌溉為主要措施， 經(jīng)濟(jì)作物區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)并重，重點(diǎn)示范和大力推廣相結(jié)合，資源節(jié)約和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式相促進(jìn)，通過(guò)建立政府主導(dǎo)、農(nóng)戶參與、科技支撐、專業(yè)服務(wù)、企業(yè)配合、社會(huì)支持的機(jī)制，加快工程建設(shè)，強(qiáng)化管理改革，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，健全技術(shù)服務(wù)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，促進(jìn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和水資源可持續(xù)利用。
2.主要目標(biāo)和任務(wù)根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和各地實(shí)際，到2020年，我國(guó)節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到7.6億畝（5067萬(wàn)hm2），其中高效節(jié)水灌溉面積3.5億畝（2333萬(wàn)hm2），占有效灌溉面積（約9.5億畝）的37%。“十二五”期間，確保新增高效節(jié)水灌溉面積0.5億畝（333萬(wàn)hm2），爭(zhēng)取新增1.0億畝（667萬(wàn)hm2）。大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉建設(shè)，集中連片建設(shè)一批規(guī)模化高效節(jié)水灌溉工程， 每年大致安排建設(shè)100片3萬(wàn)畝（2000hm2）以上、200片萬(wàn)畝（667hm2）以上及一批5000畝（333hm2）以上的項(xiàng)目區(qū)；加上面上各地建設(shè)的高效節(jié)水灌溉工程，5年內(nèi)力爭(zhēng)使高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到2.7億畝（1800萬(wàn)hm2）， 占有效灌溉面積的比例由19%提高到29%，其中噴灌面積發(fā)展到8000萬(wàn)畝（533萬(wàn)hm2）左右，力爭(zhēng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番。通過(guò)大中型灌區(qū)節(jié)水改造、發(fā)展高效節(jié)水灌溉以及加強(qiáng)管理，確保全國(guó)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.53 以上。同時(shí)，進(jìn)一步深化體制改革，逐步建立健全“產(chǎn)權(quán)明晰、主體到位、責(zé)任明確、經(jīng)費(fèi)落實(shí)”的田間工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制；大力發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，用水戶參與灌溉管理面積的比例顯著提高；在建立水權(quán)制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善灌溉用水檢測(cè)、量測(cè)網(wǎng)絡(luò)，探索建立灌溉用水“總量控制，定額管理” 的節(jié)水約束體系，推行節(jié)水灌溉制度。
3.發(fā)展節(jié)水灌溉的方向在加快灌區(qū)節(jié)水改造、加強(qiáng)渠道防滲等工程建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)高效節(jié)水灌溉技術(shù)?？紤]種植結(jié)構(gòu)、規(guī)模、氣候特點(diǎn)、水資源條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)條件以及地方積極性等因素，因地制宜確定建設(shè)模式。北方平原地區(qū)大力推行管道灌溉，固定式、半固定式、移動(dòng)式噴灌等技術(shù)；東北、西北等有規(guī)?；鳁l件的地區(qū)，大力發(fā)展大型機(jī)械化行走式噴灌， 集中連片建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉示范區(qū)；南方水資源相對(duì)豐富地區(qū)大力推行水田控制灌溉；水源條件較差的山丘區(qū)，利用小型集雨設(shè)施，發(fā)展滴灌、微灌等窖灌農(nóng)業(yè)。近期重點(diǎn)在以下地區(qū)集中連片、規(guī)?；七M(jìn)。在東北西部干旱區(qū)、內(nèi)蒙古中東部、華北平原、膠東遼東半島、渭北高原、黃淮海平原、山丘崗地以發(fā)展噴灌為主；東南、西南山丘區(qū)利用自然水頭和集雨發(fā)展自壓噴灌；在西北內(nèi)陸的黑河、石羊河流域和新疆及其他經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)以發(fā)展微灌為主，設(shè)施農(nóng)業(yè)種植區(qū)優(yōu)先推廣微灌技術(shù)；在華北平原井灌區(qū)、黃河下游井灌區(qū)、杭嘉湖平原以發(fā)展管道輸水灌溉為主。
四、發(fā)展節(jié)水灌溉的主要措施
1.進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化全社會(huì)對(duì)水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)節(jié)水灌溉是保障我國(guó)水安全、糧食安全戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本要求的重要性教育。繼續(xù)把節(jié)水灌溉作為一項(xiàng)革命性和根本性措施來(lái)抓，通過(guò)納入國(guó)家宏觀規(guī)劃、政策體系，逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略。
2.加大各級(jí)財(cái)政支持力度以中央和地方財(cái)政性投入為主， 進(jìn)一步加大投入力度。一是通過(guò)現(xiàn)有國(guó)家基本建設(shè)渠道和中央財(cái)政渠道，切實(shí)加大對(duì)節(jié)水灌溉的投入。二是爭(zhēng)取中央財(cái)政預(yù)算和中央統(tǒng)籌的土地出讓收益設(shè)專項(xiàng)資金用于節(jié)水灌溉工程建設(shè)。三是通過(guò)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合以及金融優(yōu)惠貸款、貼息等方式，引導(dǎo)、帶動(dòng)地方財(cái)政和社會(huì)資金加大對(duì)高效節(jié)水灌溉的投入。
3.制定完善發(fā)展規(guī)劃盡快完成《全國(guó)節(jié)水灌溉“十二五”規(guī)劃》《全國(guó)高效節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃》，經(jīng)批準(zhǔn)后，將規(guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)到省、地、縣，作為指導(dǎo)各地節(jié)水灌溉發(fā)展和國(guó)家安排補(bǔ)助資金及地方使用農(nóng)田水利建設(shè)資金的依據(jù)。各地根據(jù)規(guī)劃制定實(shí)施方案，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的順利完成。
4.落實(shí)各項(xiàng)扶持政策一是完善購(gòu)置節(jié)水灌溉機(jī)械設(shè)備的補(bǔ)貼政策。按照一號(hào)文件關(guān)于“擴(kuò)大節(jié)水、抗旱設(shè)備補(bǔ)貼范圍”的精神，進(jìn)一步完善農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼管理辦法， 爭(zhēng)取將節(jié)水灌溉機(jī)械設(shè)備和管材、管件等全部納入農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼范圍。二是完善對(duì)工程運(yùn)行維護(hù)管理的補(bǔ)貼政策。按照一號(hào)文件關(guān)于“農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用由財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助” 的要求，制定相關(guān)辦法，進(jìn)一步明確節(jié)水灌溉工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼政策。三是完善對(duì)節(jié)水設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠政策。制定高效節(jié)水灌溉產(chǎn)品減免增值稅和降低進(jìn)出口關(guān)稅等的優(yōu)惠政策。加大對(duì)高效節(jié)水灌溉生產(chǎn)企業(yè)高新技術(shù)改造投入，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。四是完善金融支持政策。爭(zhēng)取加大財(cái)政貼息力度和貸款支持力度，對(duì)建設(shè)節(jié)水灌溉工程執(zhí)行無(wú)息或低息貸款，延長(zhǎng)貸款期限，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶、農(nóng)業(yè)合作組織積極利用貸款發(fā)展高效節(jié)水灌溉。
5.加強(qiáng)科技支撐作用一是加大高效節(jié)水科技成果轉(zhuǎn)化力度。選擇、推薦一批技術(shù)先進(jìn)、實(shí)用方便、用戶歡迎的產(chǎn)品、技術(shù)，在重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)優(yōu)先試點(diǎn)、推廣。二是加大聯(lián)合攻關(guān)力度。組織生產(chǎn)企業(yè)、科研院校，圍繞高效節(jié)水灌溉發(fā)展中的突出技術(shù)和管理問(wèn)題，進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)和深入研究，研發(fā)適合我國(guó)國(guó)情的高效節(jié)水灌溉設(shè)備設(shè)施和管理模式。三是加大基礎(chǔ)研究力度。針對(duì)分區(qū)發(fā)展策略、高效節(jié)水灌溉機(jī)理等問(wèn)題，開展綜合性基礎(chǔ)研究。
6.整合力量共同推進(jìn)一是落實(shí)責(zé)任。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，把灌溉水利用系數(shù)作為考核指標(biāo)納入政府考核體系，推進(jìn)節(jié)水灌溉，提高水資源的利用效率和效益。二是加強(qiáng)部門合作。各級(jí)水利、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門要加強(qiáng)合作，以縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃為平臺(tái)，整合部門力量和資金渠道，形成分工不變、用途不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功，共同促進(jìn)高效節(jié)水灌溉發(fā)展的工作格局。三是發(fā)揮企業(yè)作用。鼓勵(lì)、促進(jìn)信譽(yù)好、產(chǎn)品質(zhì)量高、適應(yīng)性強(qiáng)的高效節(jié)水設(shè)備生產(chǎn)、施工企業(yè)在高效節(jié)水灌溉發(fā)展中發(fā)揮積極作用。四是培育服務(wù)體系。扶持建立專業(yè)化的高效節(jié)水灌溉建設(shè)、運(yùn)行、管理服務(wù)體系， 促進(jìn)良性發(fā)展； 加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)和政策宣傳， 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民合作組織的力量，提高自我服務(wù)能力。
系列有關(guān)水利工程管理的優(yōu)惠政策。包括：擴(kuò)大節(jié)水、抗旱設(shè)備補(bǔ)貼范圍；制定支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的用地政策，確保土地供應(yīng)，對(duì)建設(shè)、運(yùn)行給予稅收優(yōu)惠，供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格；建立健全水土保持、建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域等補(bǔ)償制度； 結(jié)合增值稅改革和立法進(jìn)程，完善農(nóng)村水電增值稅政策；完善水利工程耕地占用稅政策；等等。要努力使這些優(yōu)惠政策貫徹落實(shí)到位，以減低水利工程運(yùn)行成本，增加運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行。
